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作者:薄著 发布时间:2020-09-07  所属栏目:行业资讯 来源:信贷白话微信公众号  

土地一级开发,是指对一定区域范围内的城市国土地(生地)进行征地、拆迁、安置、补偿,并进行适当的配套市政设施建设,达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”(熟地)的过程。


土地一级开发并不是一个规范的概念,起初是为区别房地产行业的地上建筑物建设开发而采用的,其基本涵义与土地储备类似,而土地储备概念则更强调了业务的政策属性。


关于土地储备业务,信贷白话平台已推送多篇重磅政策,列示如下:


1、《土地储备管理办法》-国土资规〔2017〕17号

2、规范土地储备和资金管理问题的通知-财综[2016]4号

3、《土地储备资金财务管理办法》-财综〔2018〕8号

4、《土地储备项目预算管理办法》-财预〔2019〕89号

5、《地方政府土地储备专项债券管理办法》-财预[2017]62号

6、规范储备土地抵押融资加快批而未供土地处置的通知-自然资办发(2019)3号

上述1—6的顺序没有按照文件的颁布时间排列,而是按照一定的逻辑关系排列的,目的是显示政策体系的完整性。政府正是通过陆续出台这些文件,完善了土地储备管理的政策体系。

通过梳理这些文件,可以了解国家对于土地储备工作的政策初心、管理思路和合规细节。

简单说,第一个文件是土地储备工作的基本法,明确了土地储备的概念、各环节工作要点、标准以及管理职责。

第二、第三个文件明确了土地储备工作的流程和主要内容,着重明确了流程中的资金流出、流入以及资金来源和资金用途的管理,并与土地储备流程相衔接。

要保证资金与土地储备流程相衔接,保障土地储备的资金供应,加强资金管理,就必须提前做好资金预算和资金安排,这就是第四个文件《土地储备项目预算管理办法》的主要内容。

而做资金预算的时候,就会发现,土地储备业务资金流出、流入在时间上不匹配,存在资金缺口,需要发行债券筹集资金。这就是第五个文件《地方政府土地储备专项债券管理办法》要解决的问题。

第六个文件则重申了严禁以储备土地融资、严禁将储备土地注入国有企业,以及土地登记、解押、供应中的有关问题。

由于我们的目的是研究融资业务,所以,我们也着重从现金流分析的角度选取和解读文件。 

今天,先来看看第一个文件《土地储备管理办法》

此文件出台于2018年1月,是对2007年同名文件的替代。此文件是土地储备业务的基本法。文件由国土资源部、财政部、央行、银监会四部委联合发文,四个部委中有三个是管钱的,可见土地跟资金的关系。

此文件的要点:

一、明确了土地储备的概念:土地储备是指县级(含)以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用,依法取得土地,组织前期开发、储存以备供应的行为。

二、明确了职能部门:土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理,土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管。

其中,土地储备机构应为县级(含)以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位

国土资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理。土地储备机构应按相关法律法规和规范性文件开展工作,违反相关要求的,将被给予警示直至退出名录。

三、土地储备工作计划先行。要编制土地储备三年滚动计划和年度土地储备计划,这两个计划要跟三年财政规划和年度财政预算相衔接。

四、以正负面清单的方式,明确了入库土地的标准。


正面清单。下列土地可以纳入储备范围:

1.依法收回的国有土地

2.收购的土地

3.行使优先购买权取得的土地

4.已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地

5.其他依法取得的土地


负面清单

1、存在污染、文物遗存、矿产压覆、洪涝隐患、地质灾害风险等情况的土地

2、取得方式及程序不合规、补偿不到位的土地

3、土地权属不清晰、应办理相关不动产登记手续而尚未办理的土地

对于存在以上情况的,不得入库储备。

尤其注意:入库储备土地必须是产权清晰的土地。也就是完成了征地拆迁补偿,土储机构已经获得了产权,没有没有法律经济纠纷。


五、储备土地完成前期开发,并具备供应条件后,由市、县国土资源主管部门统一组织土地供应。

六、土地储备资金通过政府预算安排,实行专款专用,不得挪用。土地储备机构要编制土地储备资金收支预算和决算并接受审核。


---这一点也是后面文件反复提及的。因为,土地是政府的重要资产和资金来源,土地即财政。政府加强土储资金管理的重要目的,就是合理利用这一资产和资金,避免资产流失、避免给政府增加债务负担。所以,相关的融资业务也必须坚守这一底线。

七、列入全国土地储备机构名录的机构应按要求在土地储备监测监管系统中填报储备土地、已供储备土地、储备土地资产存量和增量、储备资金收支、土地储备专项债券等相关信息,接受主管部门监督管理。

---这一系统也是全国储备土地的登记系统,是全国储备土地总库。

此文件的亮点有四点: 

亮点一  储备土地入库前,土地储备机构应向不动产登记机构申请办理登记手续。储备土地登记的使用权类型统一确定为“其他(政府储备)”

---登记土地使用权属,明确储备土地的使用权为土地储备机构。这为土地在出让前的权属进行了明确,也为以储备土地合规融资提供了方便,这里的合规融资指的是发行土地储备债券。

亮点二  土地储备机构应组织开展对储备土地必要的前期开发,为政府供应土地提供必要保障。

---这里提到必要的前期开发,为供地提供必要保障。一定程度上明确了不能以毛地(尚未进行“通平”整理的土地)进行出让。

关于政府是否可以将毛地进行出让,法律上一直没有明确规定。2012年国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》说的也不很清楚。此处则明确政府在出让前有将土地进行“通平”的义务。

亮点三 储备土地的前期开发包括地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设,以及进行土地平整,满足必要的“通平”要求。并明确具体工程要按照有关规定,选择工程勘察、设计、施工和监理等单位进行建设。

---具体工程要按照有关规定,选择工程勘察、设计、施工和监理等单位进行建设。这就为相关企业介入土地一级开发工作提供了机会,并存在了合理合规搭建融资模式的可能。

亮点四 在储备土地未供应前,土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物,通过出租、临时使用等方式加以利用。

---明确了此类业务是可以进行的。加强了闲置土地的利用,可采用政府购买服务模式。

以上,我们分析了土储的政策框架,并具体分析了《土地储备管理办法》 的6个要点和4个亮点。

下面,我们来看看 关于规范土地储备和资金管理问题的通知-财综[2016]4号 和《土地储备资金财务管理办法》-财综〔2018〕8号


正文如下:


4号文在土地储备业务中是一个具有历程碑意义的文件,它明确了以下几件事,从而彻底改变了土储业务:


1、每个县级以上(含县级)法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构;


2、土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担;


3、各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作;


4、自2016年1月1日起,各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。


这里面的关键有两点:

一是各地不得再向银行举借土地储备贷款。这就彻底断了此前以土储中心为借款人、以土地为抵押向银行贷款的模式。


当时我发表了一篇题为《土地储备贷款的黄昏末路》的文章, 此后土储业务被市场以政府购买服务模式突破,做了一段时间。87号文后,土储又包装在棚改项目中运行一段时间,直到2019年之后,棚改也不再使用政府购买服务模式。


此后,土储专项债成为地方政府筹集土地一级开发资金的主要渠道,土储专项债一度占地方政府专项债40%的规模。但是,2019年9月4日国常会在提前下达专项债新增额度、并扩大使用范围的同时,却叫停了土储和棚改专项债。进入2020年,存量棚改专项债可以发了,但土储债仍未松口。


当前的政策背景下,解决土储资金问题必须有新的思路。


二是城投不得从事土地储备工作。这使得城投参与土地一级开发面临课很大的障碍。


那土储的具体工作应该由谁来做呢?


4号文给出的办法是推动土地收储政府采购工作:


1、地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。


2、土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发,包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。


也即土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务可采用政府购买服务模式,购买主体是国土资源部门。


道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设可采用政府采购模式,采购主体是土地储备机构。


现在我们看政府购买服务模式,已经跟2017年以前不一样了。2017年以前,发改委主导的棚改、海绵城市、地下管廊、旅游发展等政策中均出现了鼓励积极探索购买服务协议项下未来收益质押贷款。市场在有意无意忽略购买内容和期限的情况下,做了很多业务。


其中,混淆购买服务和采购工程的秘密在于,因为要持续提供服务,所以就可以把期限做长。


但是,如果按照先有预算再有购买的要求执行,即使不考虑限制施工企业垫资的因素,这种融资的期限最长也不只是3年。


有关的合规细节,可参见信贷白话相关文章,如《当前政信热点问题快问快答


4号文说了,可以购买服务,可以采购工程,很多人以为城投参与土储的具体工作就是这两种方式了。其实不是。购买服务和采购工程只是4号文要求各地积极探索的方式,并不是只有这两种方式。


4号文的另一个贡献是它明确了土地储备工作的主要内容是:依法取得土地、进行前期开发、储存以备供应土地这样三个阶段。


在这三个阶段中,依法取得土地的主要工作包括征收、收购、优先购买或收回土地以及相应的撤迁安置补偿工作。


前期开发包括括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。


在这两个阶段,财政的资金是向外流出的。


第三个阶段是储存以备供应土地,由于可以对临时闲置的土地进行临时利用,所以,财政可以有一点收入,此后,土地出让则是财政的现金流入期。而按照4号文及8号文,土地出让收入也是此后土地储备资金支出的主要资金来源。


由于4号文和8号文这两个文件是衔接的,8号文是4号文的细化,我们就来看看8号文:


土地储备资金来源于下列渠道:


1、已供应储备土地产生的土地出让收入

2、国有土地收益基金

3、发行地方政府债券筹集

4、经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金。


注意全部是财政性资金,排除了银行贷款、理财、基金等形式。


我们看到,主要的资金来源是前期出让地块的出让收入。只是,前期出让土地一般有相应的债务,收入资金也有相应的用途,所以这一块可利用空间并不大。


土储资金来源主要依赖基于未来预期收入所发行的专项债。不过,89号文后面的土地储备专项债预算管理办法,对此也做出了限制“发债规模不能超过预期出让收入的70%并不能超过土地储备成本” ---不能超过土地储备成本,意味着地方政府不能筹集本项目以外的资金。而且,土地储备业务全部是政府性基金收入,也没有专项收入,所以,也不能开展专项债+市场化融资。


土储专项债曾是地方政府筹集土地一级开发资金的主要渠道,一度占地方政府专项债40%的规模。自2019年9月4日G常会叫停了土储债以后,至今尚未恢复发行,解决土储资金问题必须有新的思路。


办法对土地储备资金可流向范围具体包括:


1、土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费,以及有关其他费用。


2、前期土地开发费用。道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设支出。这些基础设施必须是与储备地块相关的,不得不得借土地储备前期开发,搭车进行与储备宗地无关的上述相关基础设施建设。


3、需要偿还的土地储备存量贷款本金和利息支出。


4、与土地储备有关的其他费用。包括土地储备工作中发生的地籍调查、土地登记、地价评估以及管护中围栏、围墙等建设等支出。


同时规定土地储备机构所需的日常经费,应当与土地储备资金实行分账核算,不得相互混用。


由于土地储备机构在持有储备土地期间,可临时利用土地,办法要求取得的出租收入,临时利用收入、地上建筑物及附着物残值变卖收入全部缴入同级国库,纳入一般公共预算,实行“收支两条线”管理。注意零星收入入一般公共预算,不入政府基金预算。


我们看到,政府通过这两个文件,重塑了土地储备的资金管理,意在全部纳入财政预算管理,资金缺口可在核定的额度内发债解决,不得因土储业务过度融资,不得增加政府隐性债务。这与政府预算管理和债务管理的要求一脉相承。因为,土地是政府重要的资产和资金来源,土地即财政。


这样,就产生了两个问题:


1、土储业务如何合规筹集资金?

2、包括城投在内的各类企业如何介入土储业务?


这两个问题对于市场具有重大影响,值得认真研究解决。


4号文指出:


地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。


土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发,包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。


即可以通过政府采购的形式选择企业承接土储业务,这里有一点融资空间,但还需要避免施工企业违规垫资的问题。


提请大家注意,4号文在这里用的是“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买”,“土地储备机构应当积极探索通过政府采购”,注意是“积极探索”,是鼓励去探索,而不是只能采用这两种方式。这并不是城投参与土储业务的唯二方式。


《土地储备管理》办法说,土地储备机构应组织开展对储备土地必要的前期开发,具体工程要按照有关规定,选择工程勘察、设计、施工和监理等单位进行建设。也就是只要按有关规定选择相应的单位进行就行。


如北京市的《土地资源整理暂行办法》就规定,土地储备机构为主体的项目可委托企业具体实施;实施单位在具体实施过程中,须按照有关规定选取评估、拆迁服务、勘察设计、施工和监理等单位。


关于城投、企业如何合规地参与政府土储业务,如何在政府土地出让收入与企业项目收入之间合理搭建模式,牵涉到隐性债务的认定问题,牵涉到对于《招投标法》和《政府采购法》的相互关系的理解问题,我们将另文专说。


总体上,我们认为,新形势和新的政策背景下,还是要跳开土储看土储,加大项目的开发链条和开发范围,以土地的最终产出为依托去设计融资方案,规划好项目的定位、内容,开发顺序和进度,现金流出和流入的衔接,自身现金流和融资现金流的搭配,各种融资工具的组合。充分发挥、挖掘项目的经营性,以项目的经营性收入融资,减轻政府的债务负担,这符合政府控债与发展并举的总要求。

其实,只要项目好,有市场需求和现金流入,融资方案是不难的。难的是市场的挖掘、项目的寻找和规划。所以,金融机构应该在这些方面多帮地方政府,地方政府在规划项目时也应及早邀请金融机构参加,考虑项目的可融资性去规划项目,以免融资困难,项目搁浅。

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